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2010—2020年十余年间，从宏观层面看，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》的共同推动下，中国的民办学前教育延续了自20世纪90年代末以来的高速发展，过去的十余年也同时是中国民办幼儿园在结构、定位与发展方向上都发生了重大调整的十余年。本文将系统梳理过去十余年中国民办幼儿园发展境遇的变迁，以期探讨民办幼儿园的未来走向。
2010—2020年，是政府系统进行顶层设计、重建学前教育公共服务体系的重要阶段。在这十余年里，国家层面颁布的有关民办学前教育的政策如表7-1所示。
以民办幼儿园的市场化程度为标准，可将过去十余年民办幼儿园的发展简单划分为三个阶段。
2010年7月，中央发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》。在这份被视为我国新世纪教育改革部署的纲要性文件中，学前教育被单独列为一章，与义务教育、高中教育、高等教育、继续教育、民族教育、特殊教育等处于平行地位。同年11月，国务院发布了“国十条”。
以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和“国十条”为起点，政府陆续发布了一系列政策与学前教育三年行动计划，学前教育重回公共政策视野，办园体制开始向以政府为主导、兼顾市场的方向转变。
2015年前，政策导向仍以扩大学前教育供给为主，重点是缓解“入园难”的问题。因此，这一阶段的民办幼儿园延续了2010年前高速发展的势头，在数量上仍有显著增长，尽管在占比上稍有所下降。2010年，全国民办幼儿园总数为10.23万所，到2015年，增长为14.64万所。但民办幼儿园数量在全国幼儿园数量中的占比从2010年的68.02%下降为2015年的65.44%，并在此后持续下降（如图7-1所示）。
从在园幼儿数的角度看，2010年，民办幼儿园在园幼儿数为1399.47万人，2015年，这一数字增长为2302.44万人。与民办幼儿园总体数量在全国幼儿园数量中占比有所下降不同，民办幼儿园在园幼儿数占全国幼儿园在园幼儿数的比例在2010—2015年间仍然呈上升趋势，从2010年的47.01%上涨到2015年的53.99%。此后这一比例仍然缓慢上扬，直至2019 年才有所下降（如图7-2所示）。
在这一阶段，一方面，国家意识到学前教育的重要性和学前教育公共服务体系的不健全，也看到了“入园难”“入园贵”等现象体现出来的学前教育资源供给不足、管理体制粗放等问题，因而开始加大对学前教育领域的投入（如图7-3所示）。
另一方面，由于历史欠账太多，财政投入又多集中在公办园，因此并没有从根本上解决广大普通民众面临的“入园难”的问题。强劲的市场需求仍然在不断吸引社会力量进入学前教育领域。从政策层面看，这一阶段的政策倾向对于民办教育以“鼓励”和“大力支持”为主。
与此同时，中国年轻一代父母（特别是受过良好教育的精英家庭）对于差异化教育有了更多自己的见解与越来越高的需求。一些小众的旨在探索创新教育并提供高质量家庭服务的小微园也遍地开花，学前教育领域呈现出了多元、共荣的局面。
2015年10月，党的十八届五中全会正式决定全面推行“二孩”政策。同年12月，全国人大常委会通过了关于修改《中华人民共和国教育法》的决定，删除了原《教育法》中关于“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的论述，从而在法律上扫清了民办教育发展的障碍。
2016年11月，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》公布，这次修订体现了政府对民办教育进行分类管理的决心。16条修正案中，有6条集中在对“营利性民办学校”与“非营利性民办学校”的分类管理政策上，分别涉及民办学校的设立及办学结余的使用、收费、扶持政策、税收政策、用地政策及终止后的财产处理等各方面。
此后，国家在很短的时间内颁布了一系列法规，在民办教育分类管理的问题上给出了更多纲要性的指引。根据这些法规，非营利性民办学校的主体性质为民办非企业单位或事业单位，设立时应适用的法规为《民办非企业单位登记管理暂行条例》或《事业单位登记管理暂行条例》。
而营利性民办学校的主体性质为公司，设立时应适用的法律为《中华人民共和国公司法》。这些政策在当时被广泛理解为对分类管理制度更为深入的探索。将营利性幼儿园划入公司范围更是被认为给民办教育资本化扫平了道路。
受此鼓舞，自2016年起，在过去近20年市场化发展的基础上，资本大量涌入学前教育领域。2016—2018年，幼教行业无论并购数量还是并购金额都呈爆发式增长。2016年，全国学前教育行业投融资案例计30起，并购交易规模达12亿元，到2018年，这一数字一度上升为71亿元，2019年下降至21亿元。
在这一阶段，中高端民办幼儿园因其广阔的市场、政策利好与较强的盈利能力而成为资本的宠儿。以红黄蓝、博实乐为代表的一些大型连锁幼教机构迅速扩张，并赴中国香港或美国上市，一些上市公司也纷纷布局幼教市场，例如在2015—2016年间非常活跃的威创股份、秀强股份等。表7-2展示了部分上市公司在这一阶段做出的与幼教有关的并购或投资。
表7-3则呈现了自2014—2018年以枫叶教育、博实乐等品牌为代表的一众教育集团在上市方向上的努力。
对于广大幼教人而言，2014—2018年是充满了挑战与机会、诱惑与不安的几年。行业与机构的快速扩张必然带来管理跟不上、师资无保障、教育品质下降等问题；而资本的大量进入则直接推高了幼儿园的房租成本，过度追求盈利带来的过高收费等对行业生态产生了直接冲击。
第三阶段：2018年11月以来，“去市场化”成为定局，民办园发展黄金期宣告终结
2017年11月，位于北京市朝阳区管庄的红黄蓝幼儿园（新天地分园）爆出了某班老师以扎针的方式虐待儿童的事件。消息一经报道，立刻引发了巨大的社会反响。一石激起千层浪，此后，教育主管部门连出重拳，从加强校园安全管理开始，提高了对整个行业“合规性”的审查标准。
2018年11月7日，《中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》发布。该文件规划了未来中国学前教育领域的格局，它明确提出了到2020年全国范围内实现公办园在园幼儿占比50%，普惠性民办园在园幼儿占比30%，非普惠性民办园在园幼儿占比20%的目标，并将我国学前教育的问题概括为“学前教育资源尤其是普惠性资源不足，政策保障体系不完善，教师队伍建设滞后，监管体制机制不健全……部分民办园过度逐利、幼儿安全问题时有发生”。为此，该文件中数次使用了“坚决扭转”“坚决抑制”“坚决予以取缔”这样的字眼，表明了国家规范民办园市场、引导学前教育产业布局的决心。
（1）社会资本不得通过兼并收购、受托经营、、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园；
（2）参与并购、加盟、连锁经营的营利性幼儿园，应将与相关利益企业签订的协议报县级以上教育部门备案并向社会公布；
（3）当地教育部门应对相关利益企业和幼儿园的资质、办园方向、课程资源、数量规模及管理能力等进行严格审核，实施加盟、连锁行为的营利性幼儿园原则上应取得省级示范园资质；
（4）幼儿园控制主体或品牌加盟主体变更，须经所在区县教育部门审批，举办者变更须按规定办理核准登记手续，按法定程序履行资产交割；
（5）民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。
受此影响，2019年学前教育领域以资本为主导的并购交易规模仅为2018年的29.5%。以此为拐点，中国民办学前教育自1998年起长达近20年的一个黄金发展期告一段落。在国家层面，学前教育公益普惠的方向已定。“政府主导、全面管控学前教育的时代来临”[1]。各地政府自2018年起轰轰烈烈地开始了对民办幼儿园一轮“运动式”的以转为普惠园为导向的整改。2020年年初一场突如其来的疫情更是加剧了这一转型进程。
2017—2020年不同类型幼儿园数量及在园幼儿数变化情况见表7-4和表7-5。
2010—2020年间，中国经济经历了自改革开放以来最长的一轮增速下行，国内生产总值增长速度由2010年的10.4%下降到2019年的6.1%，呈现出较明显的结构性改革期的特点。一方面，中央明确提出要通过“供给侧结构性改革”突破“三期叠加”[2]的发展困境，希冀民营企业可以在改革中发挥作用；另一方面，面对错综复杂、不断变化的内外部环境，政府又在巨大的惯性以及难以预测的一些系统性风险面前，持续广泛地渗透于经济体系中，并在政策的发布与执行层面呈现出诸多矛盾与纠结之处。
政府过去十余年在学前教育领域所做的改革尝试可被视为大的经济环境下国内供给侧结构性改革的缩影。制度层面的一些不完善给民办园的发展带来了一定的困难。
过去十余年里，我国学前教育政策是围绕着一些关键词演进的，比如“普惠”“非营利性”“分类管理”“营利性民办幼儿园”等。从逻辑上看，“普惠”与“非普惠”是以价格为维度做出的分类；“营利性”与“非营利性”则是以设立目的为维度做出的分类。
在对这些概念的使用上，“普惠性幼儿园”被广泛理解为既包括公办园，也包括普惠性民办幼儿园；民办幼儿园被广泛理解为既包括“民办普惠性幼儿园”，也包括“民办非普惠性幼儿园”；“非营利性幼儿园”被广泛理解为包括“非营利普惠性幼儿园”，也包括“非营利非普惠性幼儿园”。实践中，普惠园、民办园、非营利性幼儿园这些内在逻辑不同的概念常常同时出现在同一政策文件里，在使用外延上多有交叉。这不仅造成了逻辑上的混乱，而且给广大民办幼儿园举办者带来了很多疑惑。
“普惠”即“普遍惠及”，无歧视性，是公平与正义的体现[3]。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次提及要坚持教育的公益性和普惠性，“形成惠及全民的公平教育”。此后，“国十条”里首次提及要积极扶持普惠性民办幼儿园的发展，并将普惠性民办幼儿园的基本特征概括为“面向大众、收费较低”。
“国十条”中对“普惠性民办幼儿园”的界定是一个内涵不清、外延又过于宽泛的定义。而此后多年，中央层面颁发的文件始终未曾给出对这一概念更为清晰的解读，特别是关于几个比较关键的问题一直没有明确的答案。例如：普惠性幼儿园是否一定是非营利性幼儿园？非营利性幼儿园在价格上是否一定要受到类似普惠园的限制？这不仅给民办幼儿园举办者带来了诸多疑惑，还让地方政府在实践中展现出对同一规定迥然不同的理解。
例如，辽宁、天津、河南、陕西等省市的学前教育条例将普惠性民办园认定为非营利性民办园。辽宁省2017年颁布的《辽宁省学前教育条例》将普惠性民办幼儿园定义为“取得办学许可，面向社会招生，达到省教育主管部门规定的定级标准，收费实行政府定价或者接受政府指导价，多种形式接受政府扶持的非营利性民办幼儿园”。
而浙江省2018年颁布的《浙江省学前教育条例》则规定“提供普惠性学前教育服务的民办幼儿园，是指接受县级以上人民政府财政扶持，按照规定标准收费并向一定区域的居民提供普遍学前教育服务的民办幼儿园”，并未指明是“营利性”还是“非营利性”。
这种混乱的局面直到2020年年初才有所改善。教育部2020年2月颁布的《县域学前教育普及普惠督导评估办法》对普惠性民办幼儿园的内涵与外延给出了一个更为全面的定义：“普惠性民办园是指通过教育部门认定、面向大众、质量合格、接受财政经费补助或政府其他方式的扶持、收费执行政府限价的非营利性民办幼儿园。”
第一，就举办主体而言，是社会力量办园，而不是教育部门办园。普惠园概念的提出背景是鼓励社会力量参与，即普惠性民办园的举办主体是社会力量，包括自然人和法人；
第二，就法律性质而言，普惠园被明确界定为“非营利性幼儿园”，即不得以营利为目的；
第四，就投入来源而言，普惠园的投入分为两部分，一部分为政府财政补助或扶持，一部分为社会力量自筹；
第五，就收费与定价而言，“国十条”将普惠园的收费直接界定为“收费较低”，但在法律层面，“较低”是一个相对主观、很难被量化的标准。该文件则明确要求普惠园执行政府限价。
普惠性民办幼儿园理念的提出是政府为解决学前教育资源短缺、缓解教育资源分配不公等问题做出的一项重大努力及尝试。然而这一理念在推行的过程中，却由于制度设计的底层逻辑不清晰、配套制度不明晰或是不完善以及概念使用上的混乱导致了诸多矛盾。
矛盾一即政府投入不足、配套制度不完善与普惠园收费过低，很难自负盈亏，更遑论保证教育质量的现状之间的矛盾。这是目前广大普惠性民办幼儿园面临的最突出的困境，也是多地不断爆出矛盾与冲突背后的根本原因。
客观地说，自2010年以来，全国财政性学前教育经费投入持续增长，由2010年的244.40亿元人民币增长为2017年的1563.60亿元人民币。与此同时，财政性学前教育经费总量占全国财政性教育经费的比例也有明显提高，由2010年的1.7%提高至2017年的4.6%。
然而由于历史欠账太多，尽管财政投入增长明显，与2019年已达83.4%的学前三年毛入园率相比，我国财政性学前教育经费投入总体仍然过低[4]。而有限的财政投入又主要流向了公办幼儿园。
因此，尽管从中央到地方各级政府都规定了政府应对民办普惠园给予不同程度的扶持，但现实情况是地方财政投入不足，对于广大民办幼儿园（包括民办普惠性幼儿园与民办非普惠性幼儿园）来说，办园资金仍然主要来自举办者的投资以及自主招生费用。
在这样的背景下，政府对普惠园的价格实行“强干预”，一方面剥夺了举办者自主定价的权利，另一方面在定价时并未考量普惠园的运营成本与真实的市场需求，这必然会导致另外两个矛盾。
矛盾二即地方政府对普惠率的盲目追求与民办园举办者办或转普惠园的意愿普遍不强之间的矛盾。
矛盾三即广大民众消费需求升级与优质幼儿园资源供给不足之间的矛盾。例如，北京地区北五环附近最老牌的一家国际幼儿园，疫情期间转为普惠性幼儿园。转制前学费为16000元/月，转制后学费降为750元/月。报名截止时，该幼儿园所在小区业主只有两位报名，远远低于该园往年的招生人数。这是因为这种转制是以降低学前教育质量为代价进行的，无法满足那些对教育有着更高需求的家庭。
目前在我国一、二线城市存在广大民众消费需求升级与优质幼儿园资源供给不足之间的矛盾，由于转制导致一些幼儿园教育质量下降，因此这种转制事实上是加剧了而不是缓解了这种矛盾。
根据《民法典》，非营利法人指“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人”；营利法人指“以取得利润并分配给股东等出资人为目的成立的法人”，“营利法人包括有限责任公司、股份有限公司和其他企业法人等”。
值得注意的是，非营利指的是不将其赚得的利润分配给其他组织和个人，即所有利润均须用于支持非营利组织的发展，并不是说非营利组织不得赢利。
在我国的民办教育领域，由于教育天然具有公益属性，因此一直存在关于教育能否营利的争论。2016年《民办教育促进法》修正案通过之前，主流观点是教育的公益性与营利性不可兼得，亦即认为教育不得以营利为目的。在这个前提下，为了回应社会力量办学者对于取得经营回报的诉求，在制度层面出台了一些界定模糊的设计。例如，一方面规定“民办教育事业属于公益性事业”，一方面又规定民办学校的出资人可以从办学结余中取得“合理回报”。以“合理回报”的措辞回避“分配利润”或“股东分红”这些公司法层面的概念，结果是导致了实践层面的更多混乱。
“分类管理”这一概念正是为解决上述困境而出现的。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次提及分类管理的概念，即在办园体制改革的问题上，应“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。
2015年《教育法》修正案中删除了有关教育不得以营利为目的的条款，2016年年底出台的《民办教育促进法》修正案更以一系列条款规定了非营利性学校与营利性学校之间的区别。
自此，对非营利性学校与营利性学校概念的探讨似乎告一段落。从法律内涵的角度看，非营利性民办幼儿园与营利性民办幼儿园的界定与前述《民法典》中的定义无异。根据散落于各法规中的规定，可将非营利性幼儿园与营利性幼儿园在诸多维度上的异同概括如表7-6所示。
教育一直是非营利组织发挥作用的重要领域之一。2020年全国共有民办园16.80万所，其中绝大多数都是“非营利性幼儿园”，这其中既有主动选择成为非营利性幼儿园的民办园幼儿教育，也有由于制度的缺失而不得不选择“非营利”的民办园。
《教育法》2015年修改前明确规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。因此，2016年以前注册成立的所有学校（包括幼儿园）在性质上均为非营利性的。此外，根据2002年的《民办教育促进法》，民办学校的出资人在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家规定提取其他必需的费用后，可以从办学结余中取得合理回报。
因此，在2016年《民办教育促进法》修正案出台前，国家法律事实上同时肯定了民办非营利性幼儿园的“公益性”与“取得合理回报”的可能。
因此，在2016年之前，大量民办非营利性幼儿园的出资人对非营利性幼儿园的投入是带有明确的、“取得回报”的诉求的。前述2018年学前教育新规（即《中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》）出台之前发生在幼教领域的投融资，也多以民办非营利性幼儿园为主要对象。
自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“分类管理”的概念，特别是在2016年《民办教育促进法》修改以来，有关将非营利性幼儿园与营利性幼儿园区分对待、分类管理，准许已经设立的非营利性幼儿园重新选择成为营利性幼儿园或坚持非营利性幼儿园道路的呼声日益高涨，看起来这也是中央政府鼓励的方向。但实践中，出于各种原因，在这方面做出有效探索的地方寥寥无几。
这种局面在2018年11月《中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》出台后显得尤为艰难。对于广大想要转型为营利性民办园的非营利性民办园而言，想要转型，无法可依；不转型，则大概率会被要求转为普惠园。这已成为当前民办幼儿园分类管理改革进程中的一个突出矛盾。
在学术界，有多种关于非营利组织存在的理论基础的研究，较有代表性的包括政府失灵理论、市场失灵理论和自愿失败理论等。无论哪种理论，非营利组织被公认为具有公益性，是介于“公组织”（政府）与以营利为目的的“私组织”之间的第三部门。
在制度保障的问题上，国外有关非营利组织公益性的保障主要涵盖禁止利润分配、权利配置、组织形式、税收等。其中，权利配置指的是非营利组织没有“所有者”，亦即没有人对其利润拥有索取权，这种权利配置可以给捐赠者更大信心，也有助于非营利组织实现其目的。在组织形式上，国外的非营利组织多采取非营利性公司、公益信托或财团法人等形式[5]。
反观我国目前有关非营利法人特别是非营利性幼儿园的制度设计，不难发现其与国外的制度设计大相径庭。如前所述，2016年《民办教育促进法》修改之前，举办者还有取得“合理回报”的权利。同时，举办者事实上就是所有者，有权决定非营利性幼儿园的组织形式和治理结构。从这个角度来看，我国非营利性幼儿园的公益属性在历史上是偏弱的，与私组织的边界也很模糊。
在2016年《民办教育促进法》和一系列有关非营利性和营利性民办学校登记管理的制度出台后，非营利性幼儿园的公益属性被进一步强化，并被明确要求“不得分配利润”，在学术界，也有将非营利性民办园纳入《慈善法》管辖范围内的呼声。但从制度设计的角度来看，对于有心选择非营利性幼儿园的举办方而言，由于前述的政府投入与支持不足、我国捐赠文化与配套制度不成熟，以及在一些关键问题（例如有关组织的形式与治理结构等）上制度缺失，使得长久以来空有口号，行动乏力。这些都让广大民办非营利性幼儿园的前途显得阴影重重。
如果说对于广大非营利性幼儿园而言，其面临的最大的困境是配套制度不完善以及相关文化不成熟，那么对于营利性幼儿园来说，最大的困境是适用法律的模糊以及法律与实践的脱节。
从法律层面看，现行法律明确了“营利性幼儿园”的公司属性，即营利性幼儿园的运行与管理应遵循《公司法》以及私法领域的一些基本原则。然而受限于长久以来存在的“教育的公益性与营利性无法兼容”的惯性思维，各级政府在面对营利性幼儿园这一新生事物时，很难将其视为单纯的市场主体，从而会习惯性地对其施以种种限制。这就使得营利性幼儿园虽有“公司”之名，也承载着自负盈亏的责任，但无论是幼儿园还是其举办者都并不完全享有《公司法》以及《证券法》下公司及其股东的权利。
2018年的《中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中对股东退出或股权转让、公司资本化的诸多限制都是此方面的明例。这种制度上界定的模糊在一定程度上影响了社会力量进入民办幼儿园领域。
在上述制度困境的背后，我们看到了在学前教育领域政府治理与市场调节的不足，以及与此相关的公办园与民办园的割裂与冲突等问题。
学前教育属于准公共产品，由政府和市场共同提供。政府负责解决教育资源的公平分配与平等问题，市场负责解决教育的效率与差异化问题。二者应各司其职，实现公平与效率的动态平衡，然而在过去的十余年里，政府治理与市场调节并没有达到平衡，还存在一些不足。市场调节不足表现为无论政府如何倡导，低价优质的普惠园供给仍然不足。
如前所述，当前中国学前教育市场比较突出的一个矛盾就是对普惠率的盲目追求与民办园举办者承办或转制普惠园意愿不足之间的矛盾。这背后的根本原因是：在政府财政投入不足与收费限价过低的双重压力下江南app，民办普惠园的举办者没有办园的动力。
政府事实上是将其应承载的功能转移到了民办园举办者的身上，当这种义务的转移并没有伴随着权利的转移时，就只会导致市场主体纷纷离场，留下的有限的主体连生存都很成问题，遑论优质。
政府治理不足表现为政府还未充分理顺与市场的关系，例如，简单以价格为手段解决“入园贵”问题，在需求仍存在的情况下，这种方式可能会影响学前教育质量。
在学前教育领域，公办园所能提供的学位长久以来供给不足，因此民办园的存在能满足两种需求：超额教育需求与差异化教育需求。有学者调查研究后发现，在经济发展水平不同的地区，选择上述两类民办园的家庭的比例不尽相同；经济发展水平越高的地区，选办园的家庭越看重其在提供差异化教育方面的功能[6]。
然而在现实中，自2018年 《中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》出台以来，伴随着“转公转普”的实施，一些地区出现了“一刀切”现象，较为突出地体现在对小区配套园的收回与改制上。
在2020年8月媒体公开报道的一起案例中，位于福州的某小区配套园原本是一所口碑与质量都居上乘的营利性幼儿园，在2020年上半年，该园接到了要求移交办学场地、改为普惠性民办幼儿园的通知。在接到通知后，开发商单方面终止了合同，提前收回场地。但是关于对幼儿园的前期投入如何进行补偿、日后的安置，似乎没有明确的文件或说明。
有关小区配套幼儿园的性质及使用在2010年的“国十条”中即有提及。其中提到“城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排”。在2018年《中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中，明确要求各地方政府在2019年6月底前制定小区配套幼儿园建设管理办法，并“对小区配套幼儿园规划、建设、移交、办园等情况进行专项治理”。
实践中，各地政府也确实制定了相关管理规定。仅以上述案例中涉及的福建省为例，福建省人民政府在2019年3月发布了《福建省城镇小区配套幼儿园专项治理工作方案》。然而在这份3000多字的文件中，只字未提是否应区分情况对所收回的配套幼儿园给予适当补偿。
从法理的角度看，我国小区配套幼儿园的产权性质非常复杂，它包括以下几个层次的问题：
（1）小区配套幼儿园所占用的土地的取得方式是出让还是划拨？其性质是国有还是集体所有？
（2）小区配套幼儿园地上建筑物的权属，是政府委托建设、开发商建设还是幼儿园投资人自建？
（3）小区配套幼儿园其他资产（人员、固定及非固定资产、商誉、经营权）的权属是怎样的？
（4）小区配套幼儿园建设之初适用的法律以及地方政府与举办者当时的协议是如何规定的？在与现行政策冲突的情况下如何妥善协调？
制度的变迁必须有配套制度及相关措施。不对以上问题进行个案分析，不考虑每一个案例背后可能存在的错综复杂的历史原因，只单纯以“小区配套幼儿园是公共教育资源”为由，忽视每一个小区配套民办园的举办方在举办幼儿园的过程中投入的大量物力、人力与精力，将小区配套园转为公办园或是普惠园，可能会导致诸多社会矛盾。
从2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出幼儿园办园体制要向以政府主导、公办民办并举的方向转变，到2016年新的《民办教育促进法》出台，再到2019年《中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》将学前教育的格局明确规定为公办园、民办普惠园、民办非普惠园分别占50%、30%、20%，中国学前教育的格局可谓经历了翻天覆地的变化。
民办学前教育的发展受公共政策、市场需求和政府与市场主体投入的共同驱动。从政策层面看，强调学前教育的公益性与普及普惠是主流方向，但市场需求与财政投入同样会影响行业发展。历史已经证明，在学前教育领域，民办幼儿园在丰富市场供给、满足教育的差异化需求方面有其不可替代的作用。
从短期看，眼下的民办幼儿园正在逐渐从供给侧改革的主力，演变为以普惠为主要价值取向。但从长远看，对于民办幼儿园中的普惠性民办园来说，它们应该也必须获得更多地方政府财政上的投入与支持，因为它们与公办园一道共同解决的是学前教育市场的教育公平与普及问题。而对于广大非普惠性民办园来说，它们要努力解决的是如何满足市场对优质或差异化教育的需求。
教育生态的丰富与多元离不开民办教育的支持。在学前教育长期供给不足、整体质量有待提高的情况下，如何激发社会力量参与的热情，提升整个行业的多元化与差异化供给水平，是我们在未来需要解决的问题。
[1] 张守礼，冉甜.阳光与阴影：新政下的中国学前教育发展[M].//杨东平主编.中国教育发展报告（2019）．北京：社会科学文献出版社，2019.
[2] 最早由中央在2012年提出，即“增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”。
[3] 丁秀棠.普惠性目标定位下民办学前教育的现状与发展[J].学前教育研究，2013（3）：16-22.
[4] 教育部2015年11月发布的《〈国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）〉中期评估学前教育专题评估报告》指出，世界范围内，学前三年毛入园率在80%以上的国家，学前教育财政经费占财政性教育经费支出的比例平均为9.67%；毛入园率在60%~80%的国家，这一比例平均为7.73%。
[5] 魏建国.教育公益性、非营利性教育与营利性教育[J].教育经济评论，2016（7）：23-38.
[6] 周森.民办基础教育学校在服务于谁？基于2017年中国教育财政家庭调查的分析[M].//王蓉.中国教育新业态发展报告（2017）：基础教育.北京：社会科学文献出版社，2018.江南app江南app